Avances de las EDEP en Perú
En términos generales, el balance de la implementación de las evaluaciones de diseño y ejecución presupuestal (EDEP) en Perú es positivo. Desde 2008, año en que nació la EDEP como instrumento, hasta la actualidad, se observa un significativo progreso de la misma: no sólo en términos metodológicos, sino en la organización para su implementación y, a un ritmo más lento, en la relevancia y el espacio que la misma va ganando para la toma de decisiones, tanto de las entidades públicas evaluadas como del MEF.
Si bien esta tendencia al perfeccionamiento y mejoramiento de la utilidad del instrumento es innegable y sustancial, aún subsisten aspectos críticos de mejora. Un hecho destacable es que muchos de los espacios de mejora identificados podrían ser superados en el corto plazo, con lo cual el instrumento, su implementación y su uso tienen el potencial de mejorar ampliamente en un futuro cercano.
Por su parte, la tendencia a la asimilación del enfoque de PpR en el sector público no se ha dado de manera uniforme, dado que existe una lógica de implementación gradual, en atención a las diferentes condiciones y características de las entidades públicas, así como a las prioridades políticas. En ese sentido, un balance general permitiría concluir que existe simultáneamente una nula, moderada y alta apropiación del enfoque del PpR en el sector público. Entre los retos pendientes del MEF, los más importantes son: aumentar la difusión de los distintos instrumentos del PpR, así como de su utilidad; aumentar la participación de los altos funcionarios del sector público; y lograr mayor institucionalización del PpR en el propio MEF.
En síntesis, si bien se reconocen limitaciones, existe una visión positiva respecto al progreso en la implementación del PpR y de la contribución de la EDEP en el mismo. Sin embargo, para ponderar esos avances con los desafíos de las EDEP en el caso peruano, deben analizarse simultáneamente los aspectos positivos y los retos, los cambios normativos de las EDEP, la trayectoria en ejecución de las mismas y los principales aprendizajes en cada una de sus fases.
Para analizar el primer elemento, es decir, los avances y desafíos, a continuación se describen los aspectos positivos (avances) y los aspectos de mejora (retos) identificados a partir de las opiniones de los diversos actores involucrados en cada uno de los procesos de las EDEP (entidades públicas evaluadas, MEF y evaluadores independientes), recogidas por medio de encuestas, entrevistas y grupos focales.
• Existe consenso respecto al avance en la utilización del enfoque del PpR en la gestión de los recursos, evidenciado en el aumento gradual del aspectos como el porcentaje del presupuesto asignado mediante programas presupuestales, el porcentaje de presupuesto evaluado, el incremento de indicadores de desempeño a los cuales se da seguimiento y las actividades de incentivos a la gestión.
• El aumento de cobertura de presupuesto asignado y programado bajo la lógica de PpR también se ha acompañado de la maduración y el perfeccionamiento de los instrumentos del PpR, aunque la evolución en términos de calidad haya aumentado a un ritmo menor que el aspecto de cantidad.
• Existe una visión positiva de los funcionarios técnicos de las entidades públicas evaluadas sobre el grado de apropiación del enfoque de PpR en sus respectivas entidades. Sin embargo, esto se sustenta fuertemente en la mejora observada en los diseños de sus programas presupuestales, mejora que es atribuida, en gran medida, al aporte de las EDEP.
• Los funcionarios de las entidades públicas evaluadas reconocen al MEF como la entidad que lidera el tránsito hacia la gestión del presupuesto orientado a resultados. Ello lleva a que las entidades públicas formulen su presupuesto bajo la forma de programas presupuestales, muestren mayor apertura y colaboración en la implementación de las evaluaciones independientes, empiecen a sustentar sus intervenciones a partir de evidencias, y muestren un interés por fortalecer sus oficinas de estadística con el fin de mejorar su sistema de indicadores.
• Finalmente, los principales aportes de la EDEP en este proceso han sido: iniciar la generación de una cultura de evaluación; propiciar el uso de evidencia para la toma de decisiones en materia presupuestal en las entidades públicas; impulsar el uso de las herramientas del PpR para la gestión de los recursos en las entidades públicas, mediante su contribución al avance en la implementación de otros instrumentos del PpR; favorecer, en cierta medida, el logro de los objetivos de las intervenciones públicas a partir de las recomendaciones brindadas; contribuir a la mejora de los diseños de las IPE; y, finalmente, generar información respecto a las intervenciones públicas y a la organización de las entidades públicas.
• El instrumento más conocido dentro del sector público es el programa presupuestal, siendo el único asociado con el PpR y restando importancia al resto de los instrumentos; asimismo, al instrumento (PP) se le confunde con el enfoque (PpR). Una manera de crear mayor grado de apropiación del enfoque de PpR en el sector público consiste en aumentar agresivamente la difusión de los otros instrumentos del PpR. Existe una considerable desinformación, entre los altos directivos de las entidades públicas, no sólo respecto a los instrumentos del PpR que no han contado con suficiente difusión, sino también respecto a los programas presupuestales que implementa el propio pliego.
• Si bien se reconoce una tendencia hacia una mejora cualitativa en la implementación del PpR, aún existen aspectos críticos susceptibles de mejora: programas presupuestales con diseños inapropiados; ausencia de uso de evidencia para sustentar actividades, productos e intervenciones; y, en casos extremos, implementación de intervenciones que no corresponden con la formulación y programación. Lo anterior, en parte, se atribuye a un excesivo afán de las entidades evaluadas por cumplir formalmente con los lineamientos impulsados desde el MEF, sin reflejar en muchos casos un esfuerzo del sector por lograr verdaderos cambios en la gestión.
• Existe desazón entre el personal técnico y los altos directivos de las entidades públicas evaluadas respecto a la aplicación del enfoque del PpR en la gestión de recursos por parte del MEF. Éstos señalan que las decisiones tomadas por el MEF en algunas etapas del ciclo presupuestario parecerían no retroalimentarse con la información proveniente de los programas presupuestales o las EDEP. Asimismo, se percibe que la decisión final de asignación de recursos no se sustenta, significativamente, en la información producida por medio de los instrumentos del PpR.
• Las limitaciones al interior del sector público que obstaculizan el avance en el proceso de implementación del PpR son: 1) constante rotación de personal técnico y altos funcionarios; 2) coyuntura política; 3) malos manejos y corrupción; 4) baja capacidad de equipos técnicos, principalmente en investigación; 5) oficinas de estadística e investigación no consolidadas o ausentes; y 6) poca difusión de los programas presupuestales al interior de la entidad central y, principalmente, en sus instancias descentralizadas.
• Otras oportunidades de mejora respecto a las acciones que viene implementando el MEF, en el marco del presupuesto por resultados, son: 1) repotenciación del equipo de seguimiento al cumplimiento de compromisos de la matriz de compromisos; 2) repotenciación del equipo de seguimiento de indicadores de desempeño; 3) fortalecimiento del rol orientador en el proceso de diseño de los programas presupuestales; 4) fortalecimiento de la labor de difusión de la utilidad del PpR a nivel de ministros y viceministros; y, por último, 5) incorporación de manera más agresiva de la lógica del PpR en todas las etapas del ciclo presupuestario, pues se percibe mayor énfasis en la etapa de formulación.
Del mismo modo, además de la relación de los avances y retos de las EDEP en el país, vale la pena resaltar algunos de los principales patrones y cambios normativos en materia de EDEP. Como ya se ha mencionado, y dada la normativa vigente, se observa una tendencia a darle un rol más protagónico a las EDEP como insumo esencial para la toma de decisiones de asignación presupuestaria. Asimismo, se observa la intención de incluir mecanismos de incentivos, por medio de la asignación de presupuesto, para promover el cumplimiento de los compromisos de mejora.
No obstante, a la par se evidencia que se han dejado de promover prácticas que podrían fortalecer el proceso de implementación de la EDEP, como: 1) la participación de los sectores público y privado en la definición del diseño metodológico (contenidos) de la EDEP; y 2) la difusión de los resultados a instituciones externas, específicamente al Congreso, para su consideración en la etapa de aprobación del presupuesto.
La Ley de Presupuesto para el año fiscal 2008 (N.° 28411) señala que las evaluaciones del presupuesto debían determinar la consistencia del diseño de los programas presupuestales estratégicos con sus resultados e impacto en la población objetivo.
La información producida debía ser utilizada para el análisis y la decisión de asignación de los créditos presupuestarios del siguiente año fiscal, y para realizar correctivos en los procesos o en la gestión de los programas.
Facultaba a que las evaluaciones pudieran ser sólo realizadas por instituciones, ya fueran universidades u otros organismos públicos o privados.
La Ley de Presupuesto para el año fiscal 2009 (N.° 29289) flexibilizó la normativa de 2008 que permitía que el evaluador o el panel de evaluadores provinieran únicamente de instituciones del sector público y privado, permitiendo en adelante la participación de personas naturales y jurídicas.
Con respecto al diseño metodológico de la EDEP, en 2009 se contemplaba su prepublicación con el fin de recibir los aportes de los sectores público y privado sobre el mismo.
Posteriormente, en la Ley de Presupuesto Público para el año fiscal 2010 (N.° 29465), se mencionó únicamente la lista de intervenciones públicas a evaluar en el año 2010.
La Ley de Presupuesto para el año fiscal 2011 (N.° 29626) incluyó que, una vez concluidas las evaluaciones, éstas debían ser remitidas con el proyecto de Ley de Presupuesto, con el fin de que fueran utilizadas en la fase de aprobación del mismo.
Los resultados debían ser expuestos por los evaluadores y evaluados ante el Congreso, mediante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República.
Los resultados debían retroalimentar las fases de programación, formulación y ejecución presupuestal.
Por primera vez, aparece una normativa indicando que la matriz de compromisos deberá contener, en particular, los compromisos derivados de los resultados de la EDEP.
La única vez que se requirió el desarrollo de líneas de base de indicadores clave en el sector educación, con el fin de favorecer las actividades de seguimiento y evaluación, fue en la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2012.
A partir de la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2013, se contemplan plazos para definir y validar la matriz de compromisos, así como la participación de la Contraloría General de la República en la etapa de seguimiento al cumplimiento de los compromisos pactados entre el sector evaluado y el MEF. Los mismos lineamientos se incluyen en la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2014 (N.° 30114).
Con la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2015 (N.° 30281), por primera vez se condiciona la evaluación de la solicitud de recursos en la fase de formulación al cumplimiento de la matriz de compromisos.
Finalmente, se destaca que en todas las Leyes de Presupuesto aparecen las listas de EDEP a evaluar en el año fiscal de aplicación de la Ley.
La Ley de Presupuesto para el año fiscal 2016 establece la reglamentación del mecanismo para la selección de las intervenciones públicas a ser evaluadas a partir de 2017.
Asimismo, incorpora un nuevo tipo de evaluación independiente: la evaluación rápida de diseño, adicional a las EDEP y las evaluaciones de impacto.
Además, exige identificar las intervenciones evaluadas que presenten un alto nivel de cumplimiento de las matrices de compromisos de mejora del desempeño, con el fin de catalogarlas como buenas prácticas en mejora del desempeño.
Ahora bien, para continuar con el análisis de los avances de las EDEP en Perú, resulta importante presentar el listado de las EDEP implementadas, la entidad pública evaluada y los años en las que se llevaron a cabo, resaltando los casos que cuentan con matrices de compromisos formalizadas. Se incluyen también en el análisis las EDEP previstas para 2016.