Fases de las EDEP
Finalmente, es relevante mencionar los principales aprendizajes derivados de las EDEP en cada una de sus etapas. Para ello, se presentan a continuación los aspectos positivos y las oportunidades de mejora en cada una de las fases de las EDEP.
Trayectoria en ejecución de las EDEP en Perú
| Aspectos positivos |
Oportunidades de mejora |
- Se ha propiciado la participación de otras direcciones del MEF en la definición de los criterios para la selección de las IPE.
- Con la contratación del panel de consultores por medio de firmas, según lo dispuesto en los nuevos términos de referencia (TdR), se espera resolver problemas de coordinación y organización entre consultores, los cuales se presentaban anteriormente cuando éstos eran contratados bajo la modalidad de contratación individual. Se espera mejorar con ello la calidad de los informes, en términos de uniformidad y coherencia.
- Si bien normativamente la actualización o adaptación de los contenidos de las EDEP no está contemplada en la etapa de preparación, de realizarse alguna de ellas sería en esta fase. Bajo dicha premisa, se pueden identificar dos aspectos positivos adicionales en esta etapa:
- Evolución positiva en cuanto a la definición y el perfeccionamiento de los contenidos, aun cuando todavía subsiste un margen considerable para su mejora.
- Disposición positiva de las entidades públicas evaluadas para participar en la definición de las preguntas de la matriz de evaluación, así como en el afinamiento de los contenidos de las EDEP, a fin de que éstos consideren las especificidades del sector y de la IPE.
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- Si bien se sostiene que existe una mejora significativa en la definición de los contenidos de la EDEP, se considera que éstos se están volviendo demasiado acotados y rígidos; perdiéndose la posibilidad de adecuarlos a la especificidad de la EDEP evaluada. Al respecto, una alternativa podría ser contemplar una estructura estándar en combinación con cierta flexibilidad para poder adecuar los contenidos a las características de la IPE evaluada.
- Hay una falta de lineamientos respecto a la participación de actores clave en la selección de las IPE, como son: las distintas direcciones del MEF, la alta dirección de los pliegos, las entidades públicas evaluadas, la academia y la sociedad civil. Se trata de un objetivo al que debiera apuntar el MEF en el mediano plazo, ya que podría generar mayor involucramiento y participación de las entidades públicas evaluadas, así como mayor cumplimiento de compromisos.
- El no tomar la opinión del sector como referencia para la selección de las IPE, así como otra información relevante proporcionada por el mismo, generalmente ha suscitado la disconformidad de sus autoridades, afectando el adecuado desarrollo de las fases de conducción, compromisos y seguimiento.
- A la luz de los resultados, parece no haber sido acertada la decisión de eliminar la participación de los sectores privado y público en la definición del diseño metodológico (contenidos) de la EDEP, medida que promovió la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2009 (N.° 29289).
- Existe una falta de idoneidad en la definición del perfil del especialista metodólogo y del especialista en el sector, contemplados en los TdR. En el primer caso, no se exige la experiencia en el análisis y procesamiento de datos de presupuesto público. En el segundo caso, no se pide experiencia específica que guarde relación con la IPE sino experiencia general en el sector.
- No se está garantizando la capacitación a todos los evaluadores independientes para su adecuado desenvolvimiento durante la fase de conducción.
- El cambio en los TdR, relativo a la forma de contratación de los evaluadores independientes, no garantiza la mejora de la calidad de los informes, los cual genera que la conducción de la evaluación sea más extensa, debido al tiempo invertido en la revisión e incorporación de comentarios.
- Aún subsiste un gran déficit de información para poder cumplir con los contenidos requeridos en los TdR de la EDEP. En la mayoría de los casos es imposible hacer comparaciones históricas, así como análisis de costos unitarios o de eficiencia. En relación con ello, vale la pena indicar que el trabajo de compilación de antecedentes desarrollado por el MEF en esta etapa aún resulta insuficiente.
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| Aspectos positivos |
Oportunidades de mejora |
- El contacto inicial entre el MEF, los evaluadores independientes y la entidad pública evaluada, ocurrido en esta etapa, ha mejorado a través del tiempo.
- En general, las entidades públicas evaluadas perciben una alta independencia durante esta fase de la EDEP.
- Hay un alto nivel de involucramiento por parte de las oficinas de planificación y presupuesto de las entidades públicas evaluadas.
- Se identifica que hay un esfuerzo progresivo por producir documentos de difusión con los resultados de las EDEP, accesibles al público en general.
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- Con relación al primer contacto del MEF con la entidad pública evaluada (en que se realiza la presentación de los evaluadores independientes y de los objetivos de la EDEP), hace falta garantizar los siguientes aspectos:
- Presencia de altos funcionarios.
- Presentación de la matriz de evaluación de la EDEP, a fin de recoger las observaciones y propuestas de la entidad pública a evaluar.
- Establecer en la directiva de evaluaciones independientes, o en el documento pertinente para ello, los lineamientos generales de esta actividad.
- Con relación a la retroalimentación de los informes producidos por los evaluadores independientes, las debilidades encontradas son:
- El tiempo que efectivamente toma enviar los comentarios del MEF y de la entidad pública evaluada a los evaluadores independientes es generalmente bastante largo, influyendo directamente en el tiempo de duración previsto de la evaluación.
- No existen lineamientos que regulen ni el tiempo máximo contemplado para enviar la retroalimentación a los informes, ni la participación de las direcciones de línea de la DGPP.
- Respecto a la participación de la entidad evaluada durante la conducción de la evaluación, es necesario garantizar la presencia de las distintas direcciones especializadas en el área temática abordada por la EDEP.
- La falta de información de los sectores respecto a la IPE y la poca claridad del enfoque y alcance de la misma, en algunos casos, genera dificultades importantes durante el desarrollo de la evaluación.
- Si bien problemas como el identificado en el punto anterior debieran establecer el límite y alcance de la EDEP, por cuanto no será factible responder a los contenidos del TdR, al existir un grado considerable de inflexibilidad en el sistema administrativo del MEF, la falta de información para responder cabalmente los contenidos constituye, finalmente, un obstáculo para el desarrollo adecuado de la EDEP, dados los tiempos inicialmente previstos en los TdR.
- La calidad de los informes elaborados por los evaluadores independientes es variada. Por el nivel de especialización en los temas analizados y la limitada oferta de profesionales con dominio tanto del área temática abordada y como del análisis de presupuesto, no siempre se cumplen los estándares mínimos de calidad exigidos por el MEF, principalmente en el análisis de implementación y ejecución del presupuesto.
- Respecto a la difusión de resultados se han encontrado las siguientes debilidades:
- Poca participación de altos funcionarios y especialistas de las áreas involucradas en la implementación de la IPE.
- Poca difusión de los resultados de las EDEP al interior de las direcciones del MEF.
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| Aspectos positivos |
Oportunidades de mejora |
- Concentración de compromisos dirigidos a mejorar el diseño y la implementación de las IPE. Esto contribuye positivamente a la mejora de los diseños de los PP, en la medida que los compromisos de diseño tienen mayor porcentaje de cumplimiento.
- Participación de las entidades públicas evaluadas liderada por el MEF, por medio de la Dirección de la Calidad de Gasto.
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- No hay lineamientos claros respecto a la participación de las distintas direcciones de línea de la DGPP en esta etapa, siendo la participación de éstas direccional (a excepción de la Dirección de Calidad de Gasto, que lidera la conducción de las EDEP).
- Es necesario esclarecer entre los evaluadores independientes el tipo de recomendaciones que demanda la EDEP, ya que a partir de las mismas se elaboran los compromisos. Se requiere evitar la generalidad de las recomendaciones e impulsar que sean redactadas pensando en la factibilidad de su implementación, ya sea en el corto, mediano, o largo plazo.
- Existen pocos compromisos dirigidos a mejorar la ejecución de presupuesto, lo cual es explicado por las pocas recomendaciones vertidas en el informe en este aspecto. Esto, a su vez, se sustenta en la poca información disponible para efectuar los análisis requeridos.
- Las matrices de compromiso cuentan con larga vigencia, lo cual en algunos casos se torna en la desactualización de los compromisos asumidos. Al respecto, se identificaron los siguientes factores como posibles desencadenantes:
- Bajo involucramiento de los altos funcionarios de las entidades públicas evaluadas.
- Compromisos considerados inviables desde la perspectiva de la entidad pública evaluada.
- Alta cantidad y elevada complejidad de los compromisos.
- Escasez de tiempo y de personal en las entidades públicas evaluadas para implementar las acciones necesarias para cumplir con los compromisos.
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| Aspectos positivos |
Oportunidades de mejora |
- Dada la alta carga de trabajo, es altamente rescatable la labor desempeñada por la Dirección de Calidad de Gasto en este campo.
- En la mayoría de casos se está logrando garantizar el cumplimiento de los compromisos relativos a diseño, lo cual ha impactado positivamente en la mejora del diseño de los PP.
- Como parte de la mejora gradual en esta fase, se está empezando a observar el cumplimiento de los compromisos en las áreas de mejora relativas a la implementación de las IPE.
- Complementariamente, en términos normativos, para dar mayor fortaleza a las EDEP y a la información producida por medio de dicho instrumento, la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2015 (N.° 30281) estipuló que las evaluaciones de solicitudes de demanda de presupuesto, en la fase de formulación, quedan condicionadas al cumplimiento de la matriz de compromisos.
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- Insuficiente participación de la entidad pública evaluada en esta etapa, ocasionando entre sus funcionarios la percepción de que, en algunos casos, los compromisos asumidos son inviables y los plazos considerados irreales; por otro lado, perciben que el MEF no fundamenta sus decisiones de asignación en la información proveniente de los instrumentos del PpR.
- La alta carga laboral sostenida por los especialistas de la Dirección de Calidad de Gasto lleva a que, en la lista de prioridades, las actividades de seguimiento tengan frecuentemente el último lugar. Debido a ello, gran parte de esta labor se efectúa por vía telefónica.
- El Informe Anual de Seguimiento no es adecuado para sus usuarios, debido principalmente a su volumen. A partir del trabajo de campo realizado, se encontró que no era común que éste fuera utilizado por los responsables de las IPE; asimismo, se señaló que había pocos indicios de que éste estuviera siendo utilizado por la Contraloría y el Congreso.
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Fuente: Jaramillo Baanante, M. y Gracia, O. (2015) Evaluación del proceso de evaluación de las intervenciones públicas a través del instrumento EDEP en el marco del presupuesto por resultados, pp. 9-14.
Con respecto a la fase de compromisos, es importante resaltar que, con el fin de mejorar los niveles de cumplimiento de las matrices de compromiso, en la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2015 (N.° 30281, artículo 14°, inciso 14.3) se contempla supeditar la evaluación de la solicitud de recursos en la fase de formulación del presupuesto al cumplimiento de compromisos de mejora derivados de las EDEP. Asimismo, se acota que no se aprobarán solicitudes mayores de recursos cuando éstas estén vinculadas a compromisos específicos de mejora de desempeño en los cuales no se observe un avance en su cumplimiento.
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